სამხრეთ კავკასიაში იქმნება ახალი რეალობა. პირველი და მეორე მსოფლიო ომების შედეგად, რუსეთი ერთი საუკუნის განმავლობაში აკონტროლებდა სამხრეთ კავკასიას. ერთი საუკუნის შემდეგ კი სიტუაცია მკვეთრად შეიცვალა. ამის მიზეზი გახდა ყარაბაღის 30 წლიანი მოუგვარებელი კონფლიქტი, რომელიც სომხეთსა და აზერბაიჯანს შორის 90-იან წლებში, სსრკ-ს დაშლის პერიოდში გაჩაღდა და 2016 წლის აპრილამდე გაყინული იყო.

2016 წლიდან ყარაბაღის კონფლიქტმა გალღობა დაიწყო: აზერბაიჯანმა დემონსტრაციულად განაცხადა, რომ იგი არ იყო კმაყოფილი მთიანი ყარაბაღის სტატუს-კვოთი. 2016 წლის აპრილში ბაქომ აღადგინა კონტროლი რამდენიმე დასახლებულ პუნქტზე და სტრატეგიულ სიმაღლეებზე. ამ ეპიზოდს სულ მალე მოჰყვა "ხავერდოვანი რევოლუცია" სომხეთში. ახალი მთავრობის მოსვლამ სომხეთში აზერბაიჯანს გაუჩინა მოლოდინი, რომ ცვლილებები შეიძლება გავრცელებულიყო ყარაბაღის კონფლიქტის მოგვარებაზეც. თუმცა, პაშინიანის ახალმა მთავრობამ ვერ დაარწმუნა სომხური საზოგადოება და ოპონენტები, რომ საჭირო იყო ყარაბაღის საკითხის ტრანსფორმაციის მიმართულებით მოძრაობა (სხვა მიმართულებით სომხური საზოგადოების მოლოდინები - ბრძოლა კორუფციის წინააღმდეგ, დემოკრატიული ინსტიტუტების გაძლიერება – შესამჩნევი წარმატებით ხორციელდებოდა). მთიან ყარაბაღთან დაკავშირებით, ახალი მთავრობა ძველი სტანდარტების ერთგული რჩებოდა: სომხეთი არ აპირებდა აზერბაიჯანის მიმართ დათმობებზე წასვლას - არც თვით მთიან ყარაბაღში და არც მის გარშემო არსებულ შვიდი რაიონის სტატუსის შეცვლის მიმართულებით. ბაქო დარწმუნდა, რომ უკეთესი დროის ლოდინს აზრი არ ჰქონდა, ლოდინი კი შეიძლება კონტრპროდუქტიული ყოფილიყო. სამხრეთ კავკასიაში ახალი მოთამაშე გაძლიერდა - თურქეთი. აზერბაიჯანის სტრატეგიული მოკავშირე, მასთან ცივილიზაციით დაკავშირებული (ერთი რელიგია, ენა, იდენტობა, მენტალობა), ბაქოს ზურგს უმაგრებდა. თურქეთის (პირველ რიგში, დიპლომატიური და პოლიტიკური) მხარდაჭერით გამხნევებულმა და გაძლიერებულმა აზერბაიჯანმა ეჭვს ქვეშ დააყენა რუსეთის მიერ სამხრეთ კავკასიაში დამყარებული სტატუს-კვო. კარგად გაწვრთნილი ჯარით იგი შეტევაზე გადავიდა და მოკლე დროში მიაღწია სამხედრო წარმატებებს. სომხეთი იძულებული გახდა, მისთვის არასასურველ სამშვიდობო შეთანხმებებზე წასულიყო. რუსეთი ამ პროცესში მხოლოდ, მთიანი ყარაბაღის სომხური მოსახლეობის უსაფრთხოების გარანტად მოახერხა დარჩენილიყო.

სამხრეთ კავკასიაში რუსეთი პირველად აღმოჩნდა ისეთ პირობებში, რომლებიც მის ნაცვლად სხვებმა შექმნეს. რუსეთმა ვერ გაუწია წინააღმდეგობა თურქეთის მიერ შექმნილ სიტუაციას, რადგან, - წინააღმდეგ შემთხვევაში, იგი ”დაკარგავდა” აზერბაიჯანს, შესაბამისად, მთელ სამხრეთ კავკასიას, ვინაიდან რუსეთს საქართველოსთან არამეგობრული ურთიერთობა უკვე 2008 წლის შემდეგ აქვს ჩამოყალიბებული. ანკარა-ბაქოს ტანდემი ფრთხილად მოქმედებს. ის განიმტკიცებს თავის პოზიციებს, მაგრამ თან ითვალისწინებს მოსკოვის ინტერესებსაც. თავის მხრივ, მოსკოვიც ითვალისწინებს ანკარის ინტერესებს - ორივე ქვეყანა ერიდება ღია პოლიტიკურ დაპირისპირებას. სომხეთი იძულებულია, დაკმაყოფილდეს იმით, რასაც მოკავშირე რუსეთი სთავაზობს.

რუსეთს რეგიონში სამი სამხედრო ბაზა ჰქონდა: აფხაზეთში, სამხრეთ ოსეთში და სომხეთ-თურქეთის საზღვარზე – გიუმრიში. მთიანი ყარაბაღის ომის შემდეგ რეგიონში მეოთხე პუნქტი გამოჩნდა - სამშვიდობო კონტინგენტი, რომელიც ჯერჯერობით ვერ არის ჩამოყალიბებული სამხედრო ბაზად. გადაწყდა, რომ ხუთი წლის შემდეგ გადაიხედებოდა მთიან ყარაბაღში რუსი სამშვიდობოების ყოფნის საკითხი. როგორც ჩანს, ყველა დაინტერესებული მხარე გამოიყენებს ამ დროს თავისი ინტერესების უკეთ ჩამოსაყალიბებლად.

ბაქოსა და ანკარას ინტერესებში უნდა შედიოდეს მსოფლიო საზოგადოების დარწმუნება, რომ რეგიონში რუსეთის ყოფნა არავითარ საჭიროებას არ წარმოადგენს. ამიტომ, მათ უნდა მოახერხონ დაარწმუნონ სომხეთი, რომ მის სუვერენიტეტს არაფერი ემუქრება და მთიან ყარაბაღში სომხური მოსახლეობის უსაფრთხოებას ბაქო უზრუნველყოფს რუსი სამშვიდობოების გარეშე. თუ თურქეთ-აზერბაიჯანის ალიანსი მოახერხებს სომხეთთან საერთო ენის გამონახვას (ამისათვის ბაქომ უნდა შეარბილოს ანტისომხური რიტორიკა) და იმის ჩვენებას, რომ სომხეთის ბედი მხოლოდ რუსეთზე არ არის დამოკიდებული, ეს შეიძლება არგუმენტად ქცეულიყო ხუთი წლის შემდეგ რუსი სამშვიდობოების მანდატის დასასრულებლად მთიან ყარაბაღში. და, თუ პირიქით – ბაქო და ანკარა გააგრძელებენ აგრესიულ რიტორიკას ერევნის წინააღმდეგ, მაშინ გამყარდება საფუძველი რათა გაგრძელდეს რუსი სამშვიდობოების მანდატი. მოსკოვი დაინტერესებულია მისი მანდატის ხუთ წელზე მეტი ხნის განმავლობაში შენარჩუნებით, ამიტომ მას საპირისპირო ამოცანა აქვს გაამართლოს რეგიონში თავისი შეიარაღებული ძალების ყოფნა. კრემლი შეეცდება დაამტკიცოს, რომ აუცილებელი იქნება სამშვიდობოების ყოფნის პერიოდის გახანგრძლივება, რადგან "ყველაფერი ვერ მოგვარდება ხუტი წლის ფარგლებში". მოსკოვს რამდენიმე "ფრონტზე" უწევს თამაში:

1) თურქეთის მოსაწონად - მხოლოდ რიტორიკა ექნება რბილი, პოლიტიკა კი მკაცრი ;
2) შეიძლება შეეხოს ბაქოს სუსტ წერტილებს - მაგალითად, მოახდინოს აზერბაიჯანში მცხოვრები ლეზგინების, ტალიშების და სხვა ეთნიკური უმცირესობების თემის პროვოცირება.
3) სომხური საზოგადოების დარწმუნება იმაში, რომ რუსეთის გარეშე მათ უფრო გაუჭირდებათ.

რაც არ უნდა იყოს, ნაკლებად სავარაუდოა, რომ ბაქო 10 წელზე მეტი ხნის განმავლობაში "აიტანს" რუსეთს მთიან ყარაბაღში. თუ როგორ განვითარდება მოვლენები, დამოკიდებულია თურქული დიპლომატიის მოხერხებულობასა და უნარზე. შეიძლება ვივარაუდოთ, რომ მომდევნო ხუთი წლის განმავლობაში რეგიონში გაიმართება დიპლომატიური და პოლიტიკური ”ბრძოლა სომხეთისთვის”. რაც შეეხება საქართველოს. ის დაკავებულია შიდაპოლიტიკური პრობლემებით. საქართველომ ნეიტრალური პოზიცია დაიკავა ყარაბაღის კონფლიქტში. მან ვერანაირად ვერ გამოავლინა თავისი ინტერესები რეგიონში შექმნილ ახალ რეალობებში.

ქართულ-აფხაზური ურთიერთობები მთიანი ყარაბაღის ომის პრიზმაში

2020 წლის დეკემბერში საქართველოს პარლამენტმა მიიღო რეზოლუცია საგარეო პოლიტიკის შესახებ. მასში საუბარია ოკუპაციის შესახებ საერთაშორისო კონტექსტში, მაგრამ არაფერია ნათქვამი ტრანსფორმაციის ან კონფლიქტის მოგვარების შესახებ. ხელისუფლება უარს ამბობს აფხაზეთიდან წამოსულ შეტყობინებებზე, რომ შეიქმნას მოლაპარაკებების ახალი ფორმატი, რომლის ფარგლებშიც აქტუალური საკითხების განხილვა შეიძლება. თბილისი არ ცნობს სოხუმს და ცხინვალს, როგორც კონფლიქტების მხარეებს, ამიტომ არ თვლის საჭიროდ, რომ აქტიურად გადადგას ნაბიჯები აფხაზურ მხარესთან შერიგების მიზნით. ხელისუფლებას მიაჩნია, რომ საერთაშორისო საზოგადოებამ უნდა შეუწყოს ხელი აფხაზურ მხარესთან კონტაქტების დამყარებას. კონფლიქტების მოგვარების საკითხები ფაქტობრივად ჩაბარდა საგარეო საქმეთა სამინისტროს. ნაკლებად სავარაუდოა, რომ ხელისუფლებამ შეცვალოს არსებული მიდგომა უახლოეს მომავალში. ამ მიდგომის თანახმად, კონფლიქტებში ყველა პრობლემა მხოლოდ რუსეთიდან მოდის - თუ მოსკოვი შეცვლის პოლიტიკას, კონფლიქტები მოგვარდება. მაგრამ რუსეთი არ აპირებს, შეცვალოს საკუთარი მიდგომა კონფლიქტებთან მიმართებაში. პირიქით, ყარაბაღის შემდეგ, დაინახა რა, რომ მისი პოზიციები შეირყა, იგი კიდევ უფრო ჩაიკეტა და უფრო ხისტი გახდა - ეს ჩანს მის დამოკიდებულებაში უკრაინის, ბელორუსის, ყაზახეთის მიმართ. მოსალოდნელია, რომ რუსეთის პოლიტიკა სოხუმის მიმართ უფრო აგრესიული გახდეს. ამის ნიშნები უკვე ჩანს. 2020 წლის 12 ნოემბერს სოხუმმა და მოსკოვმა ხელი მოაწერეს "რუსეთის ფედერაციასა და აფხაზეთის რესპუბლიკას შორის საერთო სოციალური და ეკონომიკური სივრცის ფორმირების პროგრამას აფხაზეთის რესპუბლიკის კანონმდებლობის რუსეთის კანონმდებლობასთან ჰარმონიზაციის საფუძველზე“. მასში ნათქვამია, რომ აფხაზეთის კანონები უნდა იყოს ჰარმონიზებული რუსეთის ფედერაციის კანონებთან - განსხვავების შემთხვევაში, უნდა იქნეს მიღებული რუსეთის არსებული კანონი და არ არის საჭირო სხვა, მესამე ვარიანტის ძებნა.

პროგრამა, სავარაუდოდ, დიდი ხნის წინ დაიწერა, მაგრამ ხელმოწერის თარიღი დამაფიქრებელია. დოკუმენტს ხელი 12 ნოემბერს მოეწერა - მას შემდეგ, რაც ორი დღით ადრე რუსეთის ფედერაციის, სომხეთისა და აზერბაიჯანის პირველმა პირებმა ხელი მოაწერეს "შეთანხმება ყარაბაღის შესახებ" (2020 წლის 10 ნოემბერი). ვლადიმირ პუტინმა მოულოდნელად გამონახა დრო, რომ აფხაზეთის ლიდერთან ასლან ბჟანიასთან ერთად განეხილა აფხაზეთის რესპუბლიკის კანონმდებლობის რუსეთის ფედერაციის კანონმდებლობასთან ჰარმონიზაციის თაობაზე პროგრამა. ამ მოქმედებას ერთი ახსნა აქვს - რუსეთმა, ხედავს რა, რომ კარგავს პოზიციებს სამხრეთ კავკასიაში, დამატებით ბერკეტებს ეძებს სამხრეთ კავკასიაზე გავლენების შესანარჩუნებლად.

12-გვერდიანი "პროგრამის" არსი მდგომარეობს იმაში, რომ დააწესოს რეგულაციები აფხაზეთში ცხოვრების ყველა სფეროზე - ენერგეტიკა, საბაჟო, მრეწველობა, განათლება, ჯანდაცვა, სამოქალაქო სექტორი და სხვა. 45 პუნქტში დეტალურად არის გაწერილი, რა უნდა გაკეთდეს და როგორ. ამ პროგრამის განხორციელების შემთხვევაში, აშკარაა აფხაზეთის უფრო დიდი ინტეგრაციის პერსპექტივები რუსეთის პოლიტიკურ და სამართლებრივ სივრცეში. საქართველოს უნდა შეეძლოს დაეხმაროს აფხაზურ მხარეს იმ საკითხების მოგვარებაში, რომლებიც მათ აღელვებთ რუსეთთან ურთიერთობასთან მიმართებაში (საკუთრება მიწაზე, მოქალაქეობა, უძრავი ქონების უფლებები და სხვა). მაგრამ იმის ნაცვლად, რომ თბილისმა სოხუმს შესთავაზოს ალტერნატიული მიდგომები (მაგალითად, სადაც შეიძლება განხილულ იქნეს ისეთი საკითხები, რომლებიც რუსეთთან უთანხმოებას გამოიწვევს), თბილისი კვლავ შემოიფარგლება განცხადებებით, რომ ”რუსეთია ყველაფერში დამნაშავე”. ქართულ–აფხაზურ ურთიერთობებში ვითარების მკვდარი წერტილიდან დასაძვრელად და მიმართულების შესაცვლელად აუცილებელია აფხაზურ მხარესთან პირდაპირი დიალოგის დაწყება, მაგრამ თბილისი ასეთ სურვილს არ გამოხატავს.

შედეგი: უახლოეს მომავალში რუსეთი შეეცდება გაააქტიუროს თავისი საქმიანობა აფხაზეთის მეტი ინტეგრაციის მიმართულებით. საქართველოს ხელისუფლება, სავარაუდოდ, არ განიხილავს კონფლიქტის სტრატეგიას მომდევნო 2-3 წლის განმავლობაში. სტრატეგია იგივე რჩება: რუსეთი მტერია, საქართველო არის მსხვერპლი, დასავლეთი უნდა დაგვეხმაროს, აფხაზური მხარე კონფლიქტში არ არსებობს. ოფიციალური თბილისი გააგრძელებს პირდაპირი ორმხრივი კონტაქტების თავიდან აცილებას აფხაზურ მხარესთან და პასუხისმგებლობის გადატანას საერთაშორისო საზოგადოებაზე. სიტუაცია შეიძლება გაუმჯობესდეს 2024 წლის შემდეგ (თუ მანამდე ახალი გარემოებები არ გამოიკვეთება). სავარაუდოდ, იმ დროისთვის ქართველი პოლიტიკოსების ძველი თაობა წავა და ახალი მოვა. გარდა ამისა, შემდეგი საპარლამენტო არჩევნები ჩატარდება არა შერეული სისტემით, არამედ პროპორციული წესით. ასე, რომ – სამ წელიწადში საქართველოს ექნება შესაძლებლობა, ხელახლა გადატვირთოს და შეიმუშაოს კონფლიქტის მოგვარების ახალი კონცეფცია, რომელიც მეტად იქნება მორგებული სამხრეთ კავკასიაში შექმნილ ახალ რეალობაზე.

პაატა ზაქარეიშვილი



Насколько может повлиять на грузино-абхазские отношения новый расклад сил на Южном Кавказе, после изменения статуса Нагорного Карабаха

На Южном Кавказе создается новая реальность. Последний раз событие, равное по значимости тому, что произошло на Южном Кавказе осенью 2020 года, случилось 100 лет назад. Тогда большевистская Россия оккупировала, независимые к тому времени, страны Южного Кавказа (далее – ЮК),. В течение столетия Россия по итогам первой и второй мировых войн контролировала ЮК. Спустя век ситуация начала кардинально меняться. Триггером стал нерешенный Карабахский конфликт, возникший между Арменией и Азербайджаном в 1990-е годы в процессе развала СССР и замороженный последние 30 лет.

С 2016 года Карабахский конфликт стал размораживаться: Азербайджан дал понять, что его не устраивает статус-кво Нагорного Карабаха. В Апреле 2016 года Баку вернул контроль над несколькими населенными пунктами и стратегическими высотами. Последующая «бархатная революция» в Армении и приход новой власти способствовали формированию ожидания у Азербайджана, что изменения могут коснутся и разрешению карабахского конфликта. Однако, новому правительству Пашиняна не удалось разрулить ситуацию в Нагорном Карабахе и убедить общество и оппонентов, что следует двигаться в сторону трансформации вопроса (хотя по другим направлениям процессы отвечали ожиданиям армянского общества – успешно шла борьба с коррупцией и укрепление демократических институтов). По Нагорному Карабаху новая власть осталась приверженной старым стандартам: Армения не пойдет на уступки Азербайджану – ни по собственно Нагорному Карабаху, ни по семи районам вокруг него. Баку понял – тянуть время нет смысла, ожидание ни к чему не привело. И в игру вступил новый игрок – Турция. Стратегический союзник Азербайджана, цивилизационно с ним связанный (одна религия, один язык), встал за спиной Баку. Воодушевленный и укрепленный турецкой поддержкой (в первую очередь дипломатической и политической), Азербайджан нарушил установленный Россией статус-кво на Южном Кавказе. Имея подготовленную армию, он пошел в атаку и в течение короткого времени добился военного успеха. Армении пришлось идти на мирные соглашения не в свою пользу. Россия включилась как гарант безопасности армянского населения Нагорного Карабаха.

Россия впервые столкнулась на ЮК с условиями, которые поставила не она, а другие. Противостоять им она не могла, иначе «потеряла» бы Азербайджан, а значит весь ЮК (с Грузией у России после 2008 года отсутствуют дипломатические отношения). Ось Анкара-Баку усилила позиции, однако она считается с интересами Москвы. Впрочем, и Москва считается с интересами Анкары – обе страны избегают открытых столкновений. Армении приходиться довольствоваться тем, что предлагает союзник Россия.
У России в регионе было три военных баз: в Абхазии, в Южной Осетии и на границе с Турцией в Гюмри. После войны в Нагорном Карабахе в регионе, на пять лет, появилась четвертая точка – пусть пока не военная база, но миротворческий контингент. Через пять лет придется пересматривать вопрос присутствия российских миротворцев в Нагорном Карабахе. Это время все заинтересованные стороны будут использовать в своих интересах.

В интересах Баку и Анкары – убедить мировое сообщество, что присутствие России в регионе необязательно. Поэтому им лучше пытаться убедить Армению, что ее суверенитету ничего не угрожает и что безопасность армянского населения в Нагорном Карабахе может обеспечить Баку без российских миротворцев. Если турецко-азербайджанскому альянсу удастся найти с Арменией общий язык (для этого Баку следует обуздать свою антиармянскую риторику) и показать, что судьба Армении не должна зависеть только от России, то это может служить аргументом в пользу прекращения мандата российских миротворцев в Нагорном Карабахе. И наоборот, если Баку и Анкара продолжат агрессивную риторику в адрес Еревана, которая настораживает как армянское, так и мировое сообщество, то повышаются шансы того, что мандат российских миротворцев будет продлен.

Москва заинтересована в том, чтобы ее миротворцы остались больше пяти лет, поэтому у нее противоположная задача – оправдать свое присутствие в регионе. Кремль постарается доказать, что необходимо продлить срок пребывания миротворцев, потому что «не все завершено». Москва будет играть на нескольких «фронтах»:

1) Ублажать Турцию – однако благосклонной будет лишь риторика, политика будет жесткой;
2) Возможно, затронет слабые звенья Баку – к примеру, спровоцирует тему лезгинов, талышей и других этнических меньшинств, проживающих в Азербайджане.
3) Убеждать армянское общество в том, что без России ему будет еще хуже.

Что бы там ни было, вряд ли Баку будет «терпеть» Россию в НК более 10 лет. Но как будут развиваться события, зависит от ловкости и умения турецкой дипломатии. Можно предположить, что в ближайшие пят лет в регионе будет идти, в хорошем смысле слова, «битва за Армению».

А что Грузия? Занятая внутриполитическими проблемами и предвыборной кампанией, в карабахском конфликте Грузия заняла нейтральную позицию. Она никак не проявляет свои интересы в сложившегося в новых реалиях в регионе.

Грузино-абхазские отношения через призму войны в Нагорном Карабахе

В декабре 2020 года парламент Грузии принял резолюцию по внешней политике. В ней говорится об оккупации в международном контексте, но ничего не говорится о трансформации или урегулировании конфликтов. На посылы из Абхазии о создании новых переговорных форматов, в рамках которых можно было бы обсуждать актуальные вопросы, власти отвечают отказом. Тбилиси не признает Сухуми и Цхинвали как сторон в конфликтах, поэтому не считает нужным проактивно предпринимать шаги по примирению с абхазской стороной. Власти считают, что наладить контакты с абхазской стороной должно помочь международное сообщество.

Такое представление об урегулировании конфликтов не умещается ни в какую концепцию – разве что в идеалистическую картину мира. Конфликты сданы на международное направление – ими занимается Министерство иностранных дел. Маловероятно, что в ближайшие годы власти поменяют подход. Скорее всего, будет продолжена политика, начатая правительством Грузинской Мечты с 2016 года, после развала коалиции. Согласно этой концепции, все проблемы в конфликтах только от России – если Москва изменит политику, конфликты будут исчерпаны. Но Россия не собирается менять подход. Наоборот, после Карабаха, видя, что ее позиции пошатнулись, она замыкается и становится более жесткой – это видно по ее отношению к Украине, Белоруссии, Казахстану. Можно ожидать, что политика России и по отношению к Сухуми станет более агрессивной. Признаки этого уже видны. 12 ноября 2020 года Сухуми и Москва подписали «Программу формирования общего социального и экономического пространства между РФ и Республикой Абхазия на основе гармонизации законодательств РА с законодательством РФ». В ней отмечено, что законы Абхазии должны быть гармонизированы с законами РФ – в случае разницы следует перенять уже существующий российский закон, а не искать другой, третий вариант.

Программа, скорее всего, написана давно, но дата подписания наводит на мысли. Документ подписан 12 ноября – через два дня после того, как первые лица РФ, Армении и Азербайджана заключили «Соглашение по Карабаху» (10 ноября 2020). И вот в самое, казалось бы, неподходящее время, когда кипят страсти по Карабаху, и Россия пытается справиться с геополитическим вызовом (она не в состоянии помочь своему союзнику Армении, которая теряет Нагорный Карабах), Владимир Путин вдруг находит время, чтобы обсудить с Асланом Бжания основные положения «Программы формирования общего социального и экономического пространства между РФ и Республикой Абхазия на основе гармонизации законодательств РА с законодательством РФ». Есть одно объяснение такого поведения – Россия, видя, что теряет позиции на Южном Кавказе, подключила дополнительные рычаги сохранения влияния над ним. Суть 12-страничной «Программы» в том, чтобы наложить регуляции на все сферы жизни Абхазии – энергетику, таможню, промышленность, образование, здравоохранение, гражданский сектор и остальные. 45 пунктов детально описывают, что и как должно быть налажено. В случае реализации этой программы просматриваются перспективы большей интеграции Абхазии в российское политико-правовое пространство. Грузия могла бы помочь абхазам с вопросами, которые волнуют их в отношениях с Россией (собственность на землю, гражданство, права на недвижимость и другие). Но вместо того, чтобы предлагать Абхазии альтернативы (например, где могло быть обсуждены вопросы, которые сейчас приводят к разногласиям с Россией), Тбилиси продолжает ограничиваться заявлениями, что «во всем виновата Россия». Чтобы сдвинуть ситуацию в грузино-абхазских отношениях с мертвой точки и повернуть ее в другое направление, надо начать прямой диалог с абхазской стороной, однако такого желания Тбилиси не проявляет.

Итог: В ближайшее время Россия постарается усилить свою активность в направлении большей интеграции Абхазии. Власти Грузии в следующие 2-3 года вряд ли переосмыслят стратегию по конфликтам. Стратегия останется прежней: Россия – враг, Грузия – жертва, Запад должен помогать, абхазской стороны в конфликте не существует. Официальный Тбилиси продолжит уклоняться от прямых двусторонних контактов с абхазской стороной и переносить ответственность на международное сообщество. Ситуация может улучшиться после 2024 года (если до того не появятся новые обстоятельства). К тому времени уйдет старое поколение грузинских политиков и придет новое. К тому же, следующие парламентские выборы пройдут не по смешанной системе, а по пропорциональной. Так что через три года у Грузии будет шанс вновь перезагрузиться и запустить новую концепцию в решении конфликтов.

Паата Закареишвили



The new balance of power in the Caucasus in the wake of the Karabakh war and its potential impact on the Abkhaz-Georgian relations

By Paata Zakareishvili

A new dawn has broken in the South Caucasus. The century-old Russian dominance in the region, a legacy from WW1 and WW2, is giving way to a new reality. The dramatic change is a direct result of the 30-year unresolved Armenian-Azerbaijani conflict over the control of the breakaway region of Nagorny Karabakh, which began in the 90s of the last century, in the turbulent aftermath of the Soviet Union’s demise, and remained dormant until April 2016.

In 2016 the simmering tensions began to rise again. Azerbaijan made it clear that it was not satisfied with the existing status quo and in April 2016 its forces managed to retake a number of villages and several strategic areas. Two years later, in 2018, a “velvet revolution” swept a new government to power in Armenia. The change of leadership in Erevan fuelled hopes in Baku that the new Armenian government led by Nikol Pashinyan would adopt a fresh approach to the conflict settlement process. However, Pashinyan and his team failed to convince their political opponents, and the Armenian public in general, of the need to make bold steps towards transformation of the Karabakh conflict (though they did live up to the Armenian society’s other expectations – the fight against corruption and consolidation of democratic institutions) and preferred instead to stick to the old way of dealing with the problem, refusing to make any concessions regarding both Nagorny Karabakh itself and seven surrounding Azerbaijani districts. This led to a growing awareness in Baku that a wait-and-see strategy was ineffective, if not counterproductive. In the meantime, a new powerful player has emerged in the South Caucasus – Turkey. It offered crucial (first of all diplomatic and political) support for Azerbaijan, as the two countries is bound by strong religious, cultural, linguistic and historic ties. Encouraged by the Turkish backing, Baku decided to challenge the old status quo in the South Caucasus. Its well-equipped and well-trained army launched a major offensive and quickly achieved significant successes on the battlefield. Erevan had no choice but to accept a humiliating defeat and sign a ceasefire agreement. Russia was largely sidelined and its post-war role was limited to just providing security for the civilian Armenian population of Nagorny Karabakh. It was in fact the first time in decades that other players, not Russia, called the shots in the South Caucasus. Moscow was unable to prevent Ankara’s growing influence in the region, being well aware that any active resistance to the Turkish advance might cause Azerbaijan, and consequently the entire South Caucasus (with Georgia already out of the Russian orbit following the 2008 war), to slip from its grasp.

The Baku-Ankara tandem is treading carefully. They are trying to strengthen their positions without alienating Moscow. Russia and Turkey are apparently anxious to heed each other’s interests in order to avoid an open confrontation. Under such circumstances, Erevan has no choice but to accept the new reality and rely on whatever help its ally, Russia, can offer.

Russia had three military bases in the region before the war: in Abkhazia, Tskhinvali region (South Ossetia) and in Armenia’s town of Gyumri at the Armenian-Turkish border. The war opened the door to the deployment of the forth one – the Russian peacekeeping force – though it is not strictly a military base yet. The Russian peacekeepers will remain in Nagorny Karabakh for at least five years and their mandate may be extended if all parties agree. No doubt, each side will use this time to stake out its interests in the region.

Baku and Ankara will certainly seek to demonstrate to the international community that the Russian military presence in the region is useless and unwanted. It means that they will need to convince Armenia that its independence and sovereignty will be respected and that Baku is able to ensure the civilian Armenian population’s security in Nagorny Karabakh on its own, without Russian contribution. If the Azerbaijani-Turkish alliance is successful in mending fences with Erevan (Baku will need to tone down its anti-Armenian rhetoric to this end) and proving that Russia should not have a sole discretion in determining Armenia’s fate, it will be a good argument against extending the Russian peacekeeping mandate in Nagorny Karabakh beyond its initial five-year term. Conversely, if Ankara and Baku continue their hostile rhetoric and aggressive attitude against Erevan, they will give Russia a fairly good pretext to argue that its peacekeepers should stay in the region for longer. Russia will want to prolong its peacekeeping mission in Nagorny Karabakh and justify its extended military presence in the region. It will argue that five years are not enough to resolve all problems and peacekeepers need to stay for another term. Moscow will have to work on several fronts to achieve its goals:

1) On the Turkish front it will try to remain on friendly terms with Ankara – it will refrain from anti-Turkish rhetoric but adopt a more assertive stance;
2) On the Azerbaijani front it may seek to take advantage of Baku’s weaknesses, for instance by exploiting some sensitive issues such as the situation of ethnic minorities in Azerbaijan (Lezgin, Talysh and other ethnic communities).
3) On the Armenian front it will attempt to blackmail the Armenians, telling them that they will have a hard time without the Russian patronage and support.

In any case, Baku is unlikely to “tolerate” the Russian military presence in Nagorny Karabakh for more than 10 years. The further development of events in Karabakh will largely depend on professionalism and experience of Turkish diplomats. The next five years in Nagorny Karabakh may be described as a diplomatic and political “battle for Armenia”.

As to Georgia, its attention is currently concentrated on the domestic front amid bitter internal political divisions and economic problems. Tbilisi is keen to remain neutral in the Karabakh conflict and its interests in the region’s new reality remain vague.

The Abkhaz-Georgian relations through the prism of the Karabakh war

In December 2020 the Georgian parliament adopted a resolution on the country’s foreign policy priorities. The document explains the international context of the occupation of Georgian territories but falls short of outlining any specific measures towards conflict transformation or settlement. Sukhumi’s repeated proposals for a new format of negotiations to discuss most sensitive topics have fallen on deaf ears in Tbilisi. The Georgian government is unwilling to recognize Sukhumi and Tskhinvali as parties to the conflict and, respectively, does not feel the need to work actively towards Abkhaz-Georgian reconciliation. The government maintains that any talks with Sukhumi should take place only through international mediation. It is for this reason that the Georgian foreign ministry is actually in charge of all contacts with the Abkhazian side nowadays. The government’s approach is unlikely to change in the foreseeable future. Tbilisi will continue to link every problem in the conflict resolution process to Russia’s malign influence and argue, as usual, that the conflict cannot be solved unless Moscow changes its stance. But Russia does not seem to be going to revise its policies on conflicts. Quite the contrary, apparently upset by the damage to its interests in the South Caucasus from the war, it has recently become even more unilateralist and aggressive, as its relations with Ukraine, Belarus and Kazakhstan can attest.

Russia is now likely to tighten its grip on Abkhazia and there are already some indications of this. On 12 November 2020 Moscow and Sukhumi signed an agreement on Abkhazia’s integration into “a common economic and social space” with Russia and “harmonization” of Abkhazian and Russian legislations. According to the agreement, Abkhazia should align its laws with Russia’s and Russian laws should always take precedence over Abkhazian ones without reservation when they are incompatible.

This program might have been prepared long ago but it is thought-provoking that the document was signed on 12 November, just two days after Armenian, Azerbaijani and Russian leaders signed an agreement on Nagorny Karabakh (10 November). The Russian president Vladimir Putin found time in his busy schedule for a meeting with the Abkhazian leader Aslan Bzhania to discuss the harmonization of the Abkhazian and Russian legislations. There is only one explanation to all these developments – feeling the ground shake under its feet in the South Caucasus, Russia is looking for additional leverage to keep the region within its sphere of influence.

The main objective of the 12-page agreement is to give Russia full control of, and the ability to regulate, every facet of life in Abkhazia: energy sector, customs, industry, education, health care, civil sector, etc. The 45 paragraphs of the document describe in detail what should be done and how. The agreement is designed to pave the way for Abkhazia’s deeper integration into Russia’s political and legal systems. Under such circumstances, Georgia should be able to help Abkhazia deal with the problems related to Russia’s aggressive policies (land ownership, citizenship, real property, etc). However, instead of offering alternative options (for instance, ways to discuss problems that Russia is sensitive to) Tbilisi keeps repeating its mantra that “whatever happens, Russia is always to blame”. To resolve the deadlocked relations between Tbilisi and Sukhumi and give them a new perspective, the Georgian government needs to engage in a direct dialogue with the Abkhazian side, something it does not seem willing to accept for now.

The conclusions: in the near future Russia will intensify its efforts towards Abkhazia’s further integration into the Russian domain. The conflict resolution process will remain a low priority for the Georgian government in the next 2-3 years and the old approach will still prevail: Russia is the enemy, Georgia is a victim, the West is the savior, and Sukhumi is never a party to the conflict. Tbilisi will continue its policy of avoiding direct bilateral contacts with the Abkhazian side and shifting the responsibility for the conflict settlement to international organizations. Some positive changes can be expected after 2024 (if new factors do not come into play earlier) when the old generation of Georgian politicians will be replaced by younger cadre. Besides, the next parliamentary elections in Georgia will be fully proportional, not mixed proportional-majoritarian as before. So, in three years Georgia will have a chance to reboot its conflict resolution strategy and come up with new concepts and approaches, better adapted to the new reality in the South Caucasus.